观点概述

我国是全球二氧化碳排放量与增量最大的发展中国家，经济增长方式相对粗放。为保持节能减排与经济增长的一致性、推动经济运行模式转变、服务经济转型，大力发展低碳金融、发挥碳金融市场运行机制作用刻不容缓。为了利用市场机制实现最低成本节能减排、促进绿色低碳发展、深化生态文明体制改革、兑现碳达峰碳中和庄严承诺，我国引入了碳排放权交易体系，强制性要求控排企业进行碳排放额度交易及履约，并出台相应的法律作为保障。基于我国以煤电为主的能源结构、行业规模化程度较高、产品单一且数据基础比较好等方面考虑，此次全国碳市场成立初期只纳入了一个电力行业。

2021年7月16日，全国碳市场上线交易正式启动，第一个履约周期为今年全年，纳入发电行业中的重点排放单位共2162家，覆盖配额规模约为45亿吨二氧化碳排放量，一经启动便取代欧洲成为全球规模最大的碳市场。从市场结构、纳入行业、温室气体定义、配额分配、交易运行情况等方面对全国碳市场进行阐述之后，我们认为从目前全国碳市场所处发展阶段来看，当前较为突出的问题在于控排企业节能减碳的意愿和管理碳资产的意识都还不够强烈，缺乏主动性，参与碳交易的动机仅仅停留在初级的履约层面，且总体上碳市场还不具备反映市场规律的功能，价格发现功能缺失，也尚未能够有效发挥资源优化配置作用。但随着碳市场的进一步系统化和制度化，“十四五”期间纳入行业范围扩大为8个高排放行业仍可期待。

风险关注

1.控排企业缺乏减排主动性；

2.单一行业导致市场同质化严重；

3.仅限控排企业参与交易导致市场流动性不足。

全国碳市场建设过程

我国是全球二氧化碳排放量与增量最大的发展中国家，经济增长方式相对粗放。为保持节能减排与经济增长的一致性、推动经济运行模式转变、服务经济转型，大力发展低碳金融、发挥碳金融市场运行机制作用刻不容缓。

为了利用市场机制实现最低成本节能减排、促进绿色低碳发展、深化生态文明体制改革、兑现碳达峰碳中和庄严承诺，我国引入了碳排放权交易体系，即碳市场，强制性要求控排企业进行碳排放额度交易及履约，并出台相应的法律作为保障。自2011年底，我国就启动了七个区域碳市场建设，旨在通过地方经验先行，进而打造出全国碳市场。

1.政策层面

最早可以追溯到2011年，在中共中央国务院发布的《“十二五”节能减排综合性工作方案》和《“十二五”控制温室气体排放工作方案》中曾明确提出：我国要开始探索建立碳排放权交易市场，开展碳排放交易试点。随着试点市场的逐步启动，在2015年9月，我国在《中美元首气候变化联合声明》中提出：计划于2017年启动全国碳排放交易体系，将覆盖钢铁、电力、化工、建材、造纸和有色金属等重点工业行业。

随即，2017年国家发改委印发了《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，标志着全国碳市场建设工作的正式开始。《建设方案》中明确指出：以发电行业为突破口率先启动全国碳排放交易体系，建设全国统一的排放数据报送系统、注册登记系统、交易系统和结算系统等市场支撑体系，分三阶段稳步推进碳市场建设工作。按照目标，2018年为基础建设期，2019年为模拟运行期，主要开展发电行业配额模拟交易。

2018年4月16日，国务院组建的中华人民共和国生态环境部正式揭牌。生态环境部接过了国家发改委应对气候变化和减排的职责，成为碳排放权交易的主管部门。

2019年4月，生态环境部印发《关于做好2018年度碳排放报告与核查及排放监测计划制定工作的通知》，要求石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空等重点排放行业中，温室气体排放量在2013至2018年任一年达到万吨二氧化碳当量（综合能源消费量约1万吨标准煤）及以上的企业或者其他经济组织需要制定2018年度碳排放报告与核查及排放监测计划。

尽管全国碳市场尚未正式启动，但碳排放权相关衍生产品的规划已然在持续推进中。2020年4月，广州市地方金融监督管理局印发《关于贯彻落实金融支持粤港澳大湾区建设意见的行动方案》，明确要求加快推动设立广州期货交易所，制定广州期货交易所筹备及运营保障机制，继续研究上市品种，建设粤港澳大湾区重要金融基础设施平台。而此时，广期所也正在紧锣密鼓地进行碳排放权期货上市前的准备工作。

2021年1月全国碳排放权交易建设迎来了工作依据及纲领性文件，《碳排放权交易管理办法(试行)》发布，对包括碳排放配额分配和清缴，碳排放权登记、交易、结算，温室气体排放报告与核查在内的全国碳排放权交易及相关活动进行了规定。

同年7月16日，全国碳市场上线交易正式启动。在有关部门的部署与安排下，全国碳市场的碳排放权注册登记系统由湖北省牵头建设、运行和维护，而交易系统由上海市牵头建设、运行和维护，综合表现较为突出的上海碳试点市场交易场所―上海环境（601200）能源交易所承接了全国碳市场的交易运营及维护，数据报送系统依托全国排污许可证管理信息平台建成。

建设全国碳市场是利用市场机制控制和减少温室气体排放、推进绿色低碳发展的一项重大制度创新。我国对于利用市场化机制推动碳减排、促进绿色低碳发展高度重视，而碳市场是实现双碳愿景至关重要的政策工具之一。因此，此次全国碳市场的启动具有深远的意义，是我国应对气候变化进程中的里程碑。

2.行业层面

从行业层面来看，碳达峰碳中和需要不同地域、不同行业之间相互配合，共同推进，在整体中统筹兼顾差异性，同时也坚持着“共同但有区别的责任”。我国是一个自然与人文环境多样化的大国，各行业在经济结构方面存在较大差别，只有实事求是地立足我国国情，才能有效推进双碳目标。此次全国碳市场成立初期只纳入了一个电力行业，对于电力行业的优先纳入，主要是基于三个方面的考虑：

一是我国电力以煤电为主，二氧化碳排放量较大。自2000年后，我国电力行业二氧化碳排放量就达到全国能源活动二氧化碳排放总量的50%左右，是减缓气候变化的重点和关键；

二是除自备电厂外，发电行业中普遍存在企业集团化、规模化程度较高等现象，也对应着更加完善的管理制度；

三是发电行业产品单一且数据基础比较好，而且从全球实践经验看，发电行业是多数碳市场优先选择纳入的行业，拥有很多成熟的经验和有益探索，再加之我国试点碳市场也有基于电力行业进行碳交易的基础能力。

此次首先通过电力行业碳排放进行交易，降低该行业碳排放成本，且基于降低碳排放成本的目的还能有效提高电力行业的能耗效率，有利于控排企业合理安排生产，进而实现产业结构升级。

扩大到全国范围看，电力市场成功的经验可用作于其他行业。随着碳市场运行的逐渐成熟，其余行业将逐渐被纳入到管控和交易范围中助力我国双碳愿景，而将其他行业纳入的前提是看到电力市场与碳市场的协同有所增强、我国电力行业市场化程度有所提升，因此，我们应该：

一是加快扩大碳市场规模，在碳市场中纳入更多其他行业的碳排放主体，以增加碳市场的流动性；

二是适度放松电价管制，在我国用电价格显著低于供电成本的前提下，通过电价上升刺激能源效率提高，这将有利于更好地实现碳减排和可持续发展；

三是合并相似的监管机构，降低碳市场运行的成本，增加碳金融衍生品的交易，助力“双碳”目标。

全国碳市场现状

虽然建设全国碳市场具有较为深刻的意义，但与此同时也意味着需要法律制度、政策法规、技术数据以及能力建设间的互相配合，并不是一个一蹴而就的过程。从2013年全国碳市场准备阶段开始算起，全国碳市场的建设发展已度过了准备、建设、模拟和完善阶段进入了逐步成熟阶段。

而按照我国碳达峰的计划，2030年之后碳排放绝对量将快速下降，此时碳市场的服务职能也从碳强度下降转而碳排放绝对量下降，职能的转变意味着碳市场的发展步入了下一个阶段，即成熟运行阶段，更好地助力2060年碳中和目标。

1.运行现状

2021年7月16日，全国碳市场上线交易正式启动，第一个履约周期为今年全年，纳入发电行业中的重点排放单位共2162家，覆盖配额规模约为45亿吨二氧化碳排放量，一经启动便取代欧洲成为全球规模最大的碳市场。

在全国碳市场启动交易的首日，中石油、中石化、华能集团、大唐集团、华电集团、国电投、国家能源、申能集团、浙能集团、华润电力等企业参与了交易，开盘价为元/吨，收盘价为元/吨，首日总成交量为万吨，总成交额为万元。其中，最高价为元/吨，最低价为元/吨，成交均价为元/吨。

在市场结构方面，全国碳市场采用了“双中心”的模式，即把全国碳市场的注册登记系统交由湖北负责建设维护，而碳交易系统由上海环境能源交易所负责建设运行，两地共同承担起全国碳市场的支柱作用。其中，注册登记系统是存放碳资产及资金的“仓库”，承担了碳排放权的确权登记、结算和注销服务，实现配额分配、清缴及履约等业务，并对注册登记系统及其管理机构实施监管。在全国碳排放权注册登记机构正式建立之前，湖北碳排放权交易中心代行交易和持有量登记职能，而中碳登的成立，意味着湖北首个具有金融功能的全国性功能平台落到实地；交易系统是高效、安全、便捷地进行碳排放权交易的电子系统，主要作用是组织碳排放产品的挂单、撮合与成交；发布碳排放权日度行情信息和市场历史信息，监控交易行为并适时发出预警；注册登记系统与交易系统进行对接，资金结算账户与交易账户是一一对应的关系。每日交易开始前，注册登记系统将资金结算账户中的配额和资金数据同步至交易账户，而交易结束后，交易系统将当日的交易结果发送至注册登记系统，由注册登记系统完成注册登记账户的配额变更。

此外，北京绿色交易所承建全国自愿减排交易中心，是负责未来CCER交易的全国平台，鼓励不承担强制性减排义务的企业，主动开发林业碳汇、甲烷回收利用，以及太阳能、风能利用等温室气体减排项目，而参与全国碳市场的控排企业亦可将CCER作为补充履约手段，抵消比例不超过实际排放量的5%。目前系统开发、规则制定等建设工作正有序推进中，致力于服务CCER市场重启、服务引导社会资本流向清洁能源、服务国家碳达峰碳中和愿景。

在全国碳市场的运行中，并不是只有3个先行试点城市的参与，一些系统运营及其他相关工作由剩余区域碳市场所在省市共同承担。在未完成向全国碳市场过渡之前，剔除了发电行业的地方试点市场仍将继续运行，加强对重点纳入企业的管理，积极配合历史数据核查、配额分配及履约工作等，在其他行业继续探索经验，上下求索。

在纳入行业方面，全国碳市场以发电行业为突破口，首批参与市场交易的电厂主要分布在江苏、山东、内蒙古等中东部地区，涵盖了火电、水电、风电、太阳能等项目。其中，火电厂占到46%。再加之例如鞍钢集团、哈药集团等818家大型企业，虽然可能隶属于钢铁、化工、造纸、医药等非电力行业，但由于自身自备电厂规模较大，基本与独立电厂无异，也被纳入全国碳市场首批名单中。这些自备电厂的纳入，确保了发电厂中的碳排放“大户”都已处于重点管控范围中。

目前全国碳市场准入门槛是2013-2018年中任一年度的二氧化碳排放量超过万吨当量，共纳入2162家发电企业作为重点排放单位，配额的分配则由碳市场主管部门参照电厂发电量及对应的行业基准线后进行划定。

在发电行业的基础上，重点排放单位范围将逐步扩大。目前全国碳市场涵盖了8个高排放行业，在初期发电行业稳定运行、表现良好的前提下，再逐步扩大全国碳市场可交易行业的范围， 包括逐步引入石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等重点行业，并持续对交易品种和交易方式进行丰富。

剩下的7个高排放行业已开展温室气体排放数据报告与核查，在发电行业的碳市场健康运行的大前提下，于“十四五”期间按照“成熟一个，批准发布一个”的原则，持续扩大全国碳市场覆盖行业范围，这也就意味着上述7个高排放行业在2025年之前都有望被纳入。其中，建材、有色等行业有望名明年被纳入到全国碳市场中。

目前尚未被纳入全国碳市场行业的企业将继续在区域试点市场进行交易，而纳入全国碳排放权交易市场的重点排放单位不再参与地方碳排放权交易试点市场。

在温室气体定义方面，为了切实落实我国温室气体领域的碳中和，此次全国碳市场对于温室气体排放控制要求、温室气体排放报告与核查中覆盖的温室气体种类做出了规定，明确指出温室气体是大气中吸收和重新放出红外辐射的自然和人为的气态成分，包括了二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）、氢氟碳化物（HFCs）、全氟化碳（PFCs）、六氟化硫（SF6）和三氟化氮（NF3）在内的7类气体。

在配额分配方面，目前全国碳市场的碳排放配额分配以免费分配为主，并按照国家有关要求适时引入有偿分配。在全国碳市场建立初期，碳排放配额分配应以无偿分配和有偿分配相结合、无偿分配为主的形式开展，随着成熟程度的提高会过度到无偿分配和有偿分配相结合、有偿分配为主的方式。在这一前提下，碳价会随着配额稀缺程度的提高而进一步升高，倒逼控排企业实行技术改造减少排放。

在交易运行情况方面，2021年是全国碳市场首个履约期。截至2021年12月31日，全国碳排放权交易市场第一个履约周期顺利结束，履约完成率为。

自7月16日启动至12月31日，全国碳排放权交易市场共运行114个交易日，碳排放配额（CEA）累计成交量亿吨，累计成交额亿元。其中，挂牌协议交易累计成交量3, 万吨，累计成交额 亿元；大宗协议交易累计成交量 14, 万吨，累计成交额 亿元，由于年底临近履约期，全国碳市场的成交量和成交总额双双走高，屡创新高。

12月31日收盘价元/吨，较首日开盘价上涨；截至2021年12月31日，碳排放配额（CEA）均价为元/吨，最高价为元/吨，最低价为元/吨。超过半数重点排放单位积极参与了市场交易，总体而言市场运行健康有序，交易价格稳中有升，促进企业减排温室气体和加快绿色低碳转型的作用初步显现。

2.运行总结

尽管取得一系列傲人的成绩，但地区与行业之间的发展不平衡不充分仍然是我国经济社会发展面临的长期问题。除此之外，始终还存在着社会缺乏低碳意识、企业碳排放数据基础较差，缺乏上位法等现象，这些现象一起构成了我国建立全国碳市场的特殊国情。

从目前全国碳市场所处发展阶段来看，当前较为突出的问题在于控排企业节能减碳的意愿和管理碳资产的意识都还不够强烈，缺乏主动性，参与碳交易的动机仅仅停留在初级的履约层面，且总体上碳市场还不具备反映市场规律的功能，价格发现功能缺失，也尚未能够有效发挥资源优化配置作用。

碳交易虽名为交易，但不应该为了交易而交易。为了活跃市场交易、适度提高流动性，形成合理价格引导企业有效减排，应当在实现减排政策目标与活跃市场交易中寻求平衡，丰富市场参与者，推出包括期货、期权在内的多样化碳衍生产品。目前全国碳市场是一个现货市场，期货的上市交易正待广期所探索研究中。

除此之外，在完善全国碳市场过程中还可以适度参考国际合作原则。如“共同但有区别的责任”，这既是国际间相互合作的原则，也可以是用于协调国内各地区、各行业间经济发展水平与碳减排责任的出发点，在全国碳市场逐渐完善阶段应充分考虑差异性，使工业企业的减排成本在各自所处地域及行业更具合理性。

全国碳市场正式启动后，我国试点碳市场仍在同步运行中，发电以外各行业的大型排放企业仍受到各地区碳市场监管与制约。随着全国碳市场的进一步发展壮大，将会有越来越多的控排企业从地区试点转向全国碳市场，试点碳市场的作用将逐渐减弱。展望2022，今年是我国朝着双碳目标不断迈进的又一年，随着碳市场的进一步系统化和制度化，双碳工作也将进一步深化，推动我国绿色经济转型。